在改革和完善管理體制上下功夫
　　　　　努力把水利工程經(jīng)營管理提高到新水平

　　　　——在“十五”期間水利廳局長座談會上的講話

　　　　　　　　　　　汪恕誠
　　　　　　　　　2001年9月21日


　　今天想利用這次座談會的機會，專門談?wù)勊こ探?jīng)營管理問題。
　　新中國成立50多年來，全國建成了一大批水利工程，累計加固、新建堤防26萬多公里，建成大中小型水庫8萬多座，水閘3萬多座，有效灌溉面積達到8億多畝，建成水電站5萬多座，機井、塘壩均以百萬計，形成5000億元以上的固定資產(chǎn)，這些水利設(shè)施在保障經(jīng)濟社會發(fā)展方面起到了十分重要的作用。1998年大水以后，中央采取積極的財政政策，通過發(fā)行國債，大幅度增加水利投入，水利建設(shè)規(guī)模空前，成效顯著。“十五”期間，水利作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，將會得到更大的發(fā)展。如何把水利工程建設(shè)好、管理好，建立科學(xué)、良性的管理、運行、維護、發(fā)展機制，使其能夠長期發(fā)揮應(yīng)有的效益，這是一項長期的重要任務(wù)。現(xiàn)在許多水利工程老化失修、工程不配套，水管單位生存和發(fā)展困難較多，水利工程經(jīng)營管理薄弱成為水利工作中一個十分突出的問題。產(chǎn)生這些問題，既有體制原因，也有機制原因，既有先天不足，也有后天失調(diào)，我們要綜合分析影響水利工程經(jīng)營管理的各種因素，按照社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，深化改革，大膽探索，努力建立符合我國國情的水利工程管理體制和運行機制。
下面，從六個方面來分析。

　　一、規(guī)劃計劃工作要為水利工程經(jīng)營管理奠定良好基礎(chǔ)

　　規(guī)劃和前期工作是水利工程管理的重要基礎(chǔ)。做好這項工作對于從源頭上保證水利工程良性運行具有十分重要的意義。在長期的計劃經(jīng)濟思想的影響下，水利工程的規(guī)劃和前期工作習(xí)慣于單純的工程技術(shù)要求，只考慮如何滿足技術(shù)規(guī)范要求，如何保證安全，而對工程的經(jīng)濟問題，如管理機制、投入機制、價格機制、運行機制等缺乏認真的分析研究。項目的立項審查也只重視工程技術(shù)審查，對經(jīng)濟和管理體制問題關(guān)注不夠。水規(guī)總院審查項目安排各個專業(yè)的人員參加，專業(yè)很齊全，但沒有學(xué)經(jīng)濟專業(yè)的人員。報送國家計委的立項文件沒有工程的管理方案。這種狀況已到了非改不可的時候了，規(guī)劃計劃工作如何才能為水利工程的經(jīng)營管理奠定良好基礎(chǔ)呢？我認為應(yīng)從以下幾方面著手：
　　1、調(diào)整規(guī)劃設(shè)計思路。調(diào)整規(guī)劃設(shè)計思路，包括三個方面：
　　一是規(guī)劃和前期工作要從經(jīng)濟社會發(fā)展對水利的要求，以水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，充分發(fā)揮水利工程的綜合效益，在宏觀上把握好規(guī)劃設(shè)計思想。二是根據(jù)市場經(jīng)濟時代特點，規(guī)劃設(shè)計要有利于水利工程的經(jīng)營管理，有利于經(jīng)濟效益的發(fā)揮。三是前期工作要在重視工程技術(shù)方案設(shè)計的同時，更加重視經(jīng)濟問題和管理方案的設(shè)計。
今年上半年溫家寶副總理在檢查東北抗旱時對調(diào)水工程提出了五點要求，其中特別強調(diào)：大的調(diào)水工程，要和水利建設(shè)投入機制、管理機制、運行機制、價格機制有機結(jié)合起來，上報工程項目要有兩個方案，一個是建設(shè)方案，一個是管理方案，要建立合理的水價形成機制。在聽取山東省委省政府工作匯報時又提出：解決水的問題，需要考慮兩個結(jié)合。第一個結(jié)合，就是工程建設(shè)要同工程運行、經(jīng)營管理、用水機制和價格機制相結(jié)合。第二個結(jié)合，就是供水、節(jié)水和治污相結(jié)合。溫副總理的指示核心就是在規(guī)劃和前期工作中就要重視管理問題，要為工程建成后的正常運行創(chuàng)造條件。這對我們做好規(guī)劃和前期工作具有很強的指導(dǎo)意義，我們已將溫副總理的五點批示轉(zhuǎn)發(fā)給大家，希望認真學(xué)習(xí)領(lǐng)會，在實際工作中貫徹執(zhí)行。
　　2、全面開展項目的經(jīng)濟分析和管理方案設(shè)計。項目的經(jīng)濟問題，從宏觀上來說是研究項目的社會經(jīng)濟效益，即國民經(jīng)濟評價，在微觀上講是研究項目本身的經(jīng)濟可行性，研究項目資本金比例、資金籌措方案、股本結(jié)構(gòu)和價格機制等問題，對純公益性項目，重點要落實項目運行管理經(jīng)費來源等問題。項目的管理方案，是根據(jù)經(jīng)濟研究的成果作出相應(yīng)的制度安排。包括項目法人或業(yè)主的組建，法人治理結(jié)構(gòu)，以及運行管理機制等問題。
　　今后項目設(shè)計除了技術(shù)設(shè)計外，還必須包括經(jīng)濟和管理方案的設(shè)計，在上報建設(shè)方案的同時，還要上報管理方案，有水、電等商品產(chǎn)出的，還要有價格方案。為了積極穩(wěn)妥地推進這項工作，要對現(xiàn)行勘測設(shè)計規(guī)程規(guī)范進行修改補充和完善，重點增加工程管理和經(jīng)濟方面的內(nèi)容。
　　例如，在南水北調(diào)工程的前期工作中，按照社會主義市場經(jīng)濟體制的要求和市場機制運作方式，加強了工程水價形成機制、資金籌措結(jié)構(gòu)、節(jié)水治污和管理運行機制的研究。目前正在制訂包括南水北調(diào)工程水價分析研究、南水北調(diào)工程建設(shè)與管理體制研究等在內(nèi)的12項專項規(guī)劃，作為南水北調(diào)工程規(guī)劃總報告的一個重要組成部分。南水北調(diào)工程要按照市場經(jīng)濟體制要求，成立調(diào)水公司。在資本金的籌集上，中央和地方按一定比例共同出資，各地的出資將根據(jù)需要水量多少確定。地方資本金來源可以從調(diào)整城市水價取得。在分析水價時考慮了還本付息，成本中考慮了固定資產(chǎn)折舊和運行管理費等各種費用。這樣工程建成后就可以做到經(jīng)濟上的良性運行。現(xiàn)在南水北調(diào)經(jīng)營管理體制的研究，已經(jīng)對各地的調(diào)水工程建設(shè)產(chǎn)生了積極影響。我深信，只要堅持實踐和探索，我國的水利建設(shè)很可能會走出一條新路。
　　又例如，在樞紐工程設(shè)計方面，水利部最近報送國家計委的幾個樞紐項目，如嫩江尼爾基、澧水皂市、右江百色等水利樞紐工程，基本上按照市場經(jīng)濟的要求進行立項審核工作。主要做法是：根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需求和工程投資與效益關(guān)系等，確定水庫工程規(guī)模，通過研究工程建成后的水價、電價，分析工程供水和發(fā)電等經(jīng)濟效益，測算需要的貸款規(guī)模和資本金大小，落實建設(shè)資金構(gòu)成，確定工程經(jīng)營管理體制，使工程的規(guī)模、投資和效益關(guān)系相協(xié)調(diào)，為工程建成后能夠按照設(shè)計良性運行打好基礎(chǔ)。四川都江堰等大型灌區(qū)配套及節(jié)水技術(shù)改造工程，按照市場經(jīng)濟要求和規(guī)律進行了立項審核。堤防等其他工程設(shè)計，從工程管理運行角度考慮，重點是在設(shè)計中明確工程的管理單位和管理資金來源渠道。
　　最近我們也面臨著小浪底建成后的運行管理問題。小浪底水利樞紐是一座以防洪（防凌）、減淤為主，兼顧供水、發(fā)電的多目標(biāo)開發(fā)綜合利用的水利工程，是以社會效益為主的公益性項目。從目前情況看，概算總投資347億元，債務(wù)近120億元，經(jīng)營收入不足以償還銀行貸款。如果不采取措施，該項目又會形成不良資產(chǎn)。
　　3、樹立為業(yè)主服務(wù)的觀念，推進設(shè)計改革。設(shè)計工作如何為水利工程的經(jīng)營管理服務(wù)呢？對設(shè)計院來說，改革首先要轉(zhuǎn)變思路，在為政府負責(zé)的同時，還要樹立為業(yè)主服務(wù)的觀念。設(shè)計院要通過對業(yè)主服務(wù)，體現(xiàn)對國家負責(zé)。我們的設(shè)計院是計劃經(jīng)濟下的產(chǎn)物，長期以來，設(shè)計任務(wù)是計劃安排的，設(shè)計費用是由上級撥付的，所以，設(shè)計工作更多地表現(xiàn)為對上級負責(zé)。這種體制就使設(shè)計往往更多地強調(diào)工程安全，而較少地考慮工程的經(jīng)濟效益。而在市場經(jīng)濟國家，沒有我們這樣的設(shè)計院，他們叫咨詢公司，公司是為業(yè)主服務(wù)的，根據(jù)客戶的要求，提供技術(shù)設(shè)計、經(jīng)濟分析、項目融資、運行機制等項目全過程的咨詢服務(wù)，從而使項目在技術(shù)上可行，在經(jīng)濟上有可靠的投資回報，通過優(yōu)質(zhì)服務(wù)贏得市場。而工程的安全性是通過執(zhí)行國家的法律法規(guī)，遵循規(guī)程規(guī)范來得到保證的。
　　隨著改革的進一步深入，設(shè)計院“事改企”，直接為業(yè)主服務(wù)，前期經(jīng)費由業(yè)主提供，設(shè)計進入市場，是必然趨勢。把服務(wù)對象轉(zhuǎn)為業(yè)主，不僅僅是一個觀念的轉(zhuǎn)變，而是因為業(yè)主作為工程的投資方，它既要考慮工程的安全，也要考慮工程的經(jīng)濟效益，計算工程的投資回報，必然會對設(shè)計中工程的經(jīng)濟問題、管理問題給予更多的關(guān)注。業(yè)主出資，與設(shè)計院訂立合同，他們之間是一種契約關(guān)系，這時設(shè)計院就必須為業(yè)主服務(wù)了。為提高設(shè)計水平和效率，業(yè)主可以通過招投標(biāo)方式，選擇最合適的設(shè)計單位承擔(dān)設(shè)計任務(wù)，可以實行設(shè)計監(jiān)理制，委托監(jiān)理人員對勘測設(shè)計全過程進行監(jiān)理。目前，廣西白色水利樞紐工程實行了設(shè)計監(jiān)理制，業(yè)主通過招標(biāo)方式選擇設(shè)計監(jiān)理單位。

　　二、工程建設(shè)要為水利工程經(jīng)營管理創(chuàng)造良好條件

　　搞好在建工程，不留隱患，不留尾巴，就可以為工程建成后的經(jīng)營管理創(chuàng)造有利條件。在水利工程建設(shè)中實行業(yè)主責(zé)任制、建設(shè)監(jiān)理制、招標(biāo)承包制，有利于保證工程建設(shè)的質(zhì)量、工期和投資控制。因此，在建工程推行“三制”是水利工程建成后能否良性運行的重要體制保證。
　　在“三制”中，首要的是業(yè)主責(zé)任制。業(yè)主責(zé)任制是指在投資來源多元化以后，各投資方組建一個公司(股份有限公司、有限責(zé)任公司)即業(yè)主，由它來負責(zé)完成籌集資金、組織建設(shè)、生產(chǎn)運營和償還貸款等全過程的工作，從而建立起一種各類投資主體自求發(fā)展、自覺協(xié)調(diào)、自我約束、講求效益的微觀運行機制。業(yè)主責(zé)任制的特點是貸還結(jié)合、建管結(jié)合。因為工程建成后業(yè)主就是管理單位，要用工程的經(jīng)營收益來歸還貸款，有經(jīng)營管理的任務(wù)，因而在建設(shè)過程中能更好地處理工程進度、質(zhì)量、造價等關(guān)系，充分考慮到工程安全的要求，從更宏觀的角度來重視工程建設(shè)的質(zhì)量和效益，提高建設(shè)水平。推行業(yè)主責(zé)任制，并不是要由業(yè)主自己從事具體的建設(shè)和管理工作，而要實行“小管理，大承包”，用市場經(jīng)濟的辦法，優(yōu)化資源配置，動員社會的力量來進行水利建設(shè)。在推行業(yè)主責(zé)任制的同時，要同步推行建設(shè)監(jiān)理制和招標(biāo)承包制，形成一個完整的建設(shè)管理體系，保證工程項目的順利實施。
　　目前，水利工程建設(shè)中還存在一些問題，這兩年在中央電視臺就曝光了好幾次，部重點項目稽查辦也查出不少問題。這些有問題的工程主要是“三制”推行不好，業(yè)主組建、招投標(biāo)、監(jiān)理等都不規(guī)范，特別是業(yè)主責(zé)任不到位，業(yè)主沒有充分的經(jīng)營自主權(quán)。同時規(guī)避招標(biāo)的現(xiàn)象仍然存在，邀請招標(biāo)比例過大，監(jiān)理單位普遍依附于主管單位，監(jiān)理的監(jiān)督作用未充分發(fā)揮，等等。
　　今后，要進一步加強建設(shè)管理的工作力度，嚴格執(zhí)行“三制”，為水利工程經(jīng)營管理創(chuàng)造良好條件。一是嚴格實行業(yè)主責(zé)任制，明確是業(yè)主對項目建設(shè)全過程負責(zé)，落實業(yè)主在項目建設(shè)管理中的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任，確保業(yè)主責(zé)任真正到位。二是規(guī)范水利工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)活動，凡達到國家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的工程項目施工、重要設(shè)備和主要材料采購，必須依法招標(biāo)，提高公開招標(biāo)比例，嚴格控制邀請招標(biāo)，招標(biāo)設(shè)計及標(biāo)底編制要合理等。三是加強建設(shè)監(jiān)理，強化監(jiān)理責(zé)任。加強對監(jiān)理單位和監(jiān)理人員的資格管理，堅持持證上崗和違章違法的處罰、清退制度。四是要提高科學(xué)技術(shù)水平，實現(xiàn)建設(shè)管理現(xiàn)代化。
　　三、界定經(jīng)營管理性質(zhì)，明確經(jīng)營管理責(zé)任，是搞好水利工程經(jīng)營管理的前提
前不久新華社國內(nèi)動態(tài)清樣刊登了“河北王快水庫存在諸多安全隱患”一文。這個水庫屬于河北省保定市，是一座以防洪為主兼顧灌溉、發(fā)電的大一型水庫。水庫管理處職工450人，屬差額撥款單位，經(jīng)營收入主要是水費（電站裝機2.15萬千瓦，屬電力系統(tǒng)），財政撥款只夠離退休人員工資以及現(xiàn)有職工工資的三分之一，水庫運行維護費沒有穩(wěn)定的來源，水費收入連發(fā)工資都不夠。部分設(shè)施老化失修，工程管理比較混亂。王快水庫的問題在全國很有代表性。長期以來，水利工程建成后如何保證良性運行問題，始終沒有很好研究解決。
　　水管單位現(xiàn)在問題很多，突出表現(xiàn)在經(jīng)費不足，管理薄弱。我這里有幾個統(tǒng)計數(shù)字，很說明問題。一個是全國5000多個國有水庫、水閘、河道管理單位，有撥款的水管單位只有三分之一，在純公益性的1304個水管單位中沒有撥款的達到40%。二是目前農(nóng)業(yè)供水價格一般只能達到成本的三分之一，水費收繳率只有一半左右。三是1999年全國國有水庫、水閘、河道工程管理單位人數(shù)達41.68萬人，是成立時批準(zhǔn)的編制12.4萬人的3.36倍。
　　水管單位的問題引起了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志的高度關(guān)注。前幾天新華社國內(nèi)動態(tài)清樣又刊載“數(shù)千億元的水利工程管理艱難亟待改革”的文章，李嵐清同志批示：請國務(wù)院體改辦會同有關(guān)部門提出改革方案。現(xiàn)在，體改辦領(lǐng)導(dǎo)同志已經(jīng)和我部取得聯(lián)系，要作為專題進行研究，提出解決意見。9月9日溫家寶副總理在國務(wù)院辦公廳《專報信息》“病險水庫除險加固工作情況及建議”上又明確批示：“恕誠同志：在抓緊病險水庫除險加固工作的同時，要著手研究水庫管理體制和運行機制的改革問題，特別要加快水價改革，提高供水效益和提取工程折舊及大修費用的能力。要精簡機構(gòu)和人員,減少費用開支，完善規(guī)章制度，建立嚴格的責(zé)任制和獎懲辦法，加強和改善對水庫的管理。”最近，部建設(shè)與管理司將發(fā)表一篇文章，對水利工程管理單位體制改革問題進行探討，大家可以很好讀一下。
　　我認為水管單位根本的問題是經(jīng)營性質(zhì)不清楚，經(jīng)營責(zé)任不明確。因此，要加強水利工程經(jīng)營管理，前提是要對水管單位進行分類，界定經(jīng)營性質(zhì)，明確經(jīng)營責(zé)任，也就是對公益性工程和經(jīng)營性工程要實行不同的管理體制，相應(yīng)的經(jīng)費來源也不同。公益性工程要明確定為事業(yè)單位，其編制內(nèi)人員和管理維護經(jīng)費要納入公共財政預(yù)算，編制外人員由開展多種經(jīng)營的收入解決。經(jīng)營性工程則明確其企業(yè)的性質(zhì)，按照市場的規(guī)則進行運營管理。
　　大多數(shù)水管單位是綜合性的，既承擔(dān)一部分公益性任務(wù)，也有一部分經(jīng)營收入。對于這樣的水管單位，要做好四件事：
　　1、定員定編。按照精簡高效的原則，確定水利工程管理單位機構(gòu)設(shè)置和人員編制，編制內(nèi)的人員和運行管理經(jīng)費由經(jīng)營收費和財政事業(yè)費支付。要根據(jù)定員定編和經(jīng)營收費情況，明確財政事業(yè)費補助數(shù)額。
　　2、確定經(jīng)營收費價格，保證經(jīng)營性收費足額收取。經(jīng)營收費，如電費、水費等，必須按國家政策規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)到位。國家已明確水費屬于經(jīng)營性收費，不是行政事業(yè)性收費，要按照補償成本、合理受益、公平負擔(dān)的原則，合理制訂和調(diào)整水利工程供水價格。所謂補償成本應(yīng)該包括工程折舊、大修理費用、日常運行維護費等費用，有貸款的還要包括財務(wù)費用。我們要按照這個精神，積極工作，加快水價改革步伐。對工業(yè)和城市供水的水價要按照補償成本，合理盈利的原則進行調(diào)整。對農(nóng)業(yè)供水價格可以對定額外供水較大幅度提價。我們要把水價調(diào)整對水資源配置的重要作用向地方政府和有關(guān)部門講清楚。今后要明確因價格不到位而造成的虧損由財政補貼。
　　3、財政事業(yè)費要按規(guī)定足額支付。我們自己要算清帳，如在定員定編基礎(chǔ)上，人員機構(gòu)經(jīng)費以及工程運行維護耗費如何確定，公益性和經(jīng)營性資產(chǎn)如何界定等，否則，爭取財政撥款就沒有說服力。這里有定額標(biāo)準(zhǔn)制定等問題，我們要加強有關(guān)的基礎(chǔ)工作。如因財政原因造成已建工程不能正常發(fā)揮效益的，原則上不開工建設(shè)新項目。
　　4、積極開展多種經(jīng)營，增加職工收入，穩(wěn)定隊伍，搞好企業(yè)。這一點我在后面講。

　　四、加強財務(wù)管理、開展多種經(jīng)營是水管單位加強經(jīng)營管理的兩個輪子，要下大功夫抓緊抓好

　　（一）財務(wù)管理是經(jīng)營管理的核心
　　要作好經(jīng)濟上的開源、節(jié)流兩篇文章。對于公益性水管單位主要是在保證事業(yè)經(jīng)費足額支付的基礎(chǔ)上，通過加強內(nèi)部管理，降低工程運行管理成本。要建立符合水管單位性質(zhì)和工作特點的管理制度以及與之相配套的財務(wù)核算制度，按照工程維修養(yǎng)護定額標(biāo)準(zhǔn)，核算經(jīng)費和人員，加強成本控制。積極推行管養(yǎng)分離是加強水管單位內(nèi)部管理的重要措施。管養(yǎng)分離，即工程管理和維修養(yǎng)護職能分離，維修養(yǎng)護職能和人員從管理機構(gòu)中分離出來，組建內(nèi)部的維修養(yǎng)護公司，工程管理機構(gòu)通過與維修養(yǎng)護公司簽定合同，實行合同管理。管養(yǎng)分離有助于建立精簡高效的管理機構(gòu)，提高工程養(yǎng)護管理水平，降低運行成本。目前黃委、上海、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團等正在積極進行管養(yǎng)分離的改革，取得了一些有益的經(jīng)驗，各地應(yīng)積極探索，大力推進。
　　對于綜合性水管單位，在加強管理、降低運行管理成本的同時，還要大力加強經(jīng)營收費，盤活存量，擴大財源。
　　首先要加強經(jīng)營收費。經(jīng)營收費價格到位后，要強化收費管理，提高水費實收率。近年來，許多水管單位對水費計收方式進行大膽的改革和探索，收到了良好的效果。這里舉幾個例子，希望大家不斷總結(jié)經(jīng)驗，加強這項工作。
　　內(nèi)蒙古河套灌區(qū)是全國特大型灌區(qū)之一，為收好農(nóng)業(yè)水費，該灌區(qū)管理局積極進行水費收繳體制改革。一是改革計收方式，劃小收費單元，避開鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等中間環(huán)節(jié)，明確用水繳費的責(zé)任主體，推動成立農(nóng)民用水者協(xié)會；二是實行供水收費一體化，用水和交費掛鉤，采取“優(yōu)費優(yōu)水，先費后水，按費排隊，以費定量，供夠關(guān)口”的具體措施；三是采取按“畝次計費”的辦法，合理核定農(nóng)戶的最終水費負擔(dān)，農(nóng)民按“畝次計費標(biāo)準(zhǔn)”對斗渠口計量的水費進行分攤；四是制定嚴格的水費計收獎罰辦法。近幾年水費收取率一直為100%。
　　山西省夾馬口揚水工程管理局利用市場機制，對發(fā)生水經(jīng)營行為的各個實體，層層建立買賣關(guān)系，實行合同制供水。用水戶預(yù)購水票，一張水票就是一份供用水合同。在全灌區(qū)實行一種水票，用水農(nóng)戶不再負擔(dān)供水票以外的收費及排工，任何人不得隨意改變其收費標(biāo)準(zhǔn)。同時在管理局建立管理信息系統(tǒng)，為灌區(qū)3萬多農(nóng)戶建立起用水費用帳，提高了水費計收透明度，有效地遏制了水費收取中存在的“加價加碼”現(xiàn)象，減輕了農(nóng)民實際負擔(dān)。1997年到2000年水費實收率持續(xù)100%。
　　湖南瀏陽的一些灌區(qū)努力提高供水服務(wù)質(zhì)量，在抗旱緊張時，灌區(qū)干部職工日夜堅守渠道，確保送水到田頭，服務(wù)到心頭，保證了灌區(qū)全面受益，群眾對此十分滿意，紛紛自覺主動交納水費，支持灌區(qū)收繳水費。
　　其次，要盤活存量。盤活存量通俗的說就是想辦法使現(xiàn)有資產(chǎn)產(chǎn)生經(jīng)濟效益。盤活存量有很多形式，一種形式是資產(chǎn)變現(xiàn)，即將實物形態(tài)的資產(chǎn)變?yōu)樨泿判螒B(tài)的資產(chǎn)，如出售土地獲得“級差地租”,還有一種是用現(xiàn)有資產(chǎn)與其他投資者組建股份制公司，把資產(chǎn)變?yōu)楣蓹?quán)。目前我們水管單位經(jīng)營性資產(chǎn)大多規(guī)模較小，經(jīng)營分散，通過資產(chǎn)變股權(quán)，組建股份制公司，擴大了經(jīng)營規(guī)模，實現(xiàn)規(guī)模效益，創(chuàng)造一定條件后還可以上市，在資本市場上募集資金。實力壯大后可以通過兼并、收購其它企業(yè)，實現(xiàn)資本的快速擴張。
　　水利系統(tǒng)已有四川樂山電力股份有限公司、新疆匯通（集團）股份有限公司等11家企業(yè)（還有重慶三峽水利、四川明星水電、岷江水電、浙江錢江水利、福建閩東電力、廣西桂東電力、重慶烏江電力、河南九龍水電，上海原水股份）相繼成為上市公司，從資本市場上募集了大量的資金，也為水利系統(tǒng)開展資本運營積累了一些經(jīng)驗。部直屬一些事業(yè)單位和其它地方的一些水利企事業(yè)單位也正在抓緊組建資產(chǎn)運營公司，也在向這方面努力。
　　（二）大力開展多種經(jīng)營
　　應(yīng)該說，水管單位多種經(jīng)營搞得還是不錯的，據(jù)統(tǒng)計，1999年全國國有水管單位收入總計118億元，其中多種經(jīng)營純收入20億元，多種經(jīng)營純收入占總收入的17%。但目前多種經(jīng)營發(fā)展不平衡，全行業(yè)職工整體收入偏低，經(jīng)濟狀況較差。水管單位推進改革，安置大量的富余人員，要彌補事業(yè)經(jīng)費不足，要提高職工收入，都需要大力開展多種經(jīng)營。開展多種經(jīng)營主要把握以下三個方面。
　　第一，分析市場需求，注重發(fā)揮自身優(yōu)勢。一定要根據(jù)市場的需求和自身的能力確定本單位多種經(jīng)營的方向。根據(jù)市場需求就是要對國際國內(nèi)市場狀況、行業(yè)市場狀況、產(chǎn)品市場狀況作出分析，從而對產(chǎn)品或服務(wù)的市場需求作出預(yù)測，選擇市場空間大的行業(yè)和產(chǎn)品。自身能力包括財力、技術(shù)專長、人員結(jié)構(gòu)、不動產(chǎn)等各種條件。根據(jù)自身能力就是不要做那些自己力量承擔(dān)不了的事情。目前大部分水管單位實力不強，資金不多，人才結(jié)構(gòu)不合理，開展多種經(jīng)營更要依托行業(yè)和自身的優(yōu)勢。我們有什么？有水，有土地，有水利技術(shù)人才，這是我們的優(yōu)勢。我認為，要充分發(fā)揮這些優(yōu)勢，重點發(fā)展供水、水電、水利旅游、水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)林畜產(chǎn)業(yè)、建筑施工等方面的業(yè)務(wù)。這些領(lǐng)域風(fēng)險較小、投資不多，能較多地安置人員，市場前景也看好。另外，這幾年國家對水利投入大幅度增加，有資質(zhì)條件的單位可以在水利建設(shè)市場大顯身手，發(fā)展壯大自己。
　　有的水管單位圍繞自身優(yōu)勢開展多種經(jīng)營，取得了較好的效果。如湖北省漳河工程管理局，充分利用水能優(yōu)勢，在漳河上興建了7處小水電，總裝機9630千瓦，年發(fā)電量4500萬千瓦時，年發(fā)電收入達1500萬元；利用漳河水庫的水域資源的優(yōu)勢，發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖，大大增加了該局的收入；利用水庫各具特色的人文景觀和自然景觀，發(fā)展水利旅游業(yè)，成為省級風(fēng)景名勝區(qū)，水利旅游成了新的收入來源；利用土地資源，發(fā)展花卉苗木種植；利用技術(shù)人才優(yōu)勢，緊緊抓住國家加大水利投入的機遇，積極搶占水利建筑市場，2000年收入達2800多萬元。多種經(jīng)營安置了700多人，有力地促進了漳河工程管理局的改革和發(fā)展。
　　第二，在企業(yè)制度創(chuàng)新上下功夫。首先，要明晰產(chǎn)權(quán)，以水管單位作為多種經(jīng)營企業(yè)的出資人，還可以吸納社會資本，實現(xiàn)股權(quán)多元化。實踐證明，產(chǎn)權(quán)多元化，股權(quán)分散化有利于增強企業(yè)活力。股份合作制把勞動合作和資本合作有機結(jié)合，既符合現(xiàn)代企業(yè)制度的改革方向，又符合中小企業(yè)的實際，近幾年來顯出了極強的生命力，水利多種經(jīng)營企業(yè)也可以采取這種形式。其次，完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》提出，“公司法人治理結(jié)構(gòu)是公司制的核心”。法人治理結(jié)構(gòu)又稱公司治理結(jié)構(gòu)，是指公司制企業(yè)中股東大會、董事會和經(jīng)理層、監(jiān)事會之間劃分權(quán)力、責(zé)任、利益，以形成一種相互制衡、相互依賴的組織制度安排。這種既有分工，又有制約的新型的治理結(jié)構(gòu)，在體制和機制上促使他們必須按照規(guī)定程序行使各自的職權(quán)，有利于加強企業(yè)的經(jīng)營管理，提高企業(yè)的效率。水管單位要徹底改變過去事企不分的狀況，改變管理企業(yè)方式，充分尊重企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)。
第三，改革企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營機制。改革企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營機制，就是調(diào)整企業(yè)內(nèi)部不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系，建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的激勵和約束機制。要改革分配制度，建立形式多樣、自主靈活的激勵機制。要適當(dāng)拉開收入差距，重實績、重貢獻，向優(yōu)秀人才和關(guān)鍵崗位傾斜。對高級管理人員，尤其是經(jīng)營者，要將企業(yè)經(jīng)營效益與經(jīng)營者收入掛鉤。要建立能上能下、能進能出、有效競爭的用人機制，全面推行聘用制。所有職工都要按照國家有關(guān)法律、法規(guī)，在平等自愿、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，通過簽訂聘用合同，明確單位和個人的義務(wù)和權(quán)利。單位可以自主用人，職工可以自主擇業(yè)。要打破行業(yè)、區(qū)域界限，選賢任能，聘用能人經(jīng)營企業(yè)。通過招聘優(yōu)秀經(jīng)營者使企業(yè)起死回生的例子很多。如河南省大膽選拔年輕的干部出任河南水利水電實業(yè)公司總經(jīng)理，一舉結(jié)束了該公司長期虧損的局面，1998年吸收其它一些公司組建了河南九龍水電集團有限公司，之后又收購了上市公司—北海招商股份有限公司的部分股權(quán)，成為該上市公司的控股公司，成功地實現(xiàn)了借殼上市，實現(xiàn)了資本的快速擴張。

　　五、明晰資產(chǎn)所有，搞活經(jīng)營方式，政府扶持引導(dǎo)，是加強小型農(nóng)村水利的經(jīng)驗總結(jié)

　　我專門講小型農(nóng)村水利工程管理，是因為小型農(nóng)村水利具有特殊性。小型農(nóng)村水利工程面廣量大，遍及全國各地，長期以來都是通過群眾投工投勞、政府適當(dāng)補助的方式進行。在人民公社情況下，集體資產(chǎn)的出資人是明確的，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包制實行以后，集體所有的小型農(nóng)村水利工程出資人缺位，在實際運營中卻沒有一個具體的機構(gòu)來負責(zé)它的管理和維護。每年的冬春歲修，都是政府層層發(fā)動，用行政命令的方式來推動。農(nóng)村稅費改革、取消“兩工”后，如何搞好農(nóng)田水利，又給我們提出了新的課題。
　　最近，農(nóng)水司的馮廣志司長寫了一篇《小型農(nóng)村水利改革思路》，對于小型農(nóng)村水利工程經(jīng)營管理存在的問題、根源和解決的思路等進行了較為深刻的分析，這篇文章已經(jīng)在《中國水利》上發(fā)表，請大家看一看。如何搞好小型農(nóng)村水利工程管理，我主要講三點意見。
　　1、明晰資產(chǎn)所有權(quán)。小型農(nóng)村水利工程管理維修不到位，老化、損壞、丟失嚴重的關(guān)鍵原因，是名義上的“集體”沒有一個行使職能的真正代表，用專業(yè)一點的術(shù)語說，就是真正的所有者缺位。要解決小型農(nóng)村水利的發(fā)展問題，關(guān)鍵是使缺位的所有者到位。要按照“誰受益、誰負擔(dān)、誰投資、誰所有”的原則，明晰所有權(quán)。對于農(nóng)戶自用的微型工程，實行“自建、自管、自用”。對于較多農(nóng)戶受益的特別是跨村跨鄉(xiāng)的小型水利工程，可由用水戶協(xié)會等各種形式的用水合作組織作為工程所有者。農(nóng)民用水協(xié)會等用水合作組織，因為吸收農(nóng)民參與小型農(nóng)村水利工程的建設(shè)和管理，有利于發(fā)揮農(nóng)民的積極性，機制靈活，能有效解決水費征收難的問題，應(yīng)大力提倡。
　　這里要強調(diào)的是，對拍賣集體所有的水利設(shè)施所有權(quán)，要持慎重態(tài)度。要防止以很低的價錢賣給個人，造成農(nóng)民投勞集資形成的集體資產(chǎn)流失。而且，賣給個人的工程損壞后，由誰負責(zé)更新改造，也沒有解決。因此，簡單的提倡賣，不一定是最好的辦法。“拍賣”所有權(quán)只適用那些長期無人管，不能發(fā)揮應(yīng)有效益的工程設(shè)施。
　　2、搞活經(jīng)營方式。小型農(nóng)村水利工程具體的經(jīng)營管理方式可以根據(jù)工程類型、特點和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會環(huán)境靈活掌握。如可以由用水合作組織自己直接經(jīng)營管理。這種管理方式下，工程的維護和服務(wù)工作，都由合作組織自己完成，用水者既是主人，又是經(jīng)營者，還是勞動者，責(zé)權(quán)利統(tǒng)一，群眾積極性高，要大力加以提倡。也可以采用經(jīng)營管理權(quán)承包、租賃、拍賣或聘用“能人”等方式來加強經(jīng)營管理。
　　3、加強政府扶持引導(dǎo)。發(fā)展農(nóng)村水利事業(yè)，既要注意調(diào)動農(nóng)民的積極性，解決體制不順的問題，也要加強經(jīng)營管理，解決運行機制不活的問題，更要加強政府的扶持、引導(dǎo)，為改革創(chuàng)造良好的環(huán)境。在一定意義上說，搞好農(nóng)村水利建設(shè)與管理，既是農(nóng)民自己的責(zé)任，也是政府應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。依靠農(nóng)民通過用水合作組織興辦農(nóng)村水利，政府的責(zé)任不是輕了，而是更重了。在建立社會主義市場經(jīng)濟體制過程中，政府不能把農(nóng)村水利當(dāng)作“包袱”甩掉，企圖完全靠社會力量或市場機制興辦，當(dāng)然也不能繼續(xù)沿用計劃經(jīng)濟體制下政府包攬的做法。該政府管、政府辦的，政府要切實負起責(zé)任，履行職責(zé)。該讓群眾辦的，一定要放手讓群眾自己辦，政府不要包辦代替，過分干預(yù)。能用市場機制解決的問題，一定要發(fā)揮市場機制的作用。

　　六、加強領(lǐng)導(dǎo)，完善法規(guī)，做好扶持服務(wù)，是加強水利工程經(jīng)營管理的重要保證
加強水利工程經(jīng)營管理是一項系統(tǒng)工程，需要各方面支持和配合，更離不開政府強有力的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)。這里我講四點意見。

　　1、站在全局高度，加強對這場改革的領(lǐng)導(dǎo)。加強水利工程經(jīng)營管理關(guān)鍵要在改革和完善管理體制上下功夫。前面講了如何改革和完善管理體制的思路和措施，但各地情況千差萬別，希望水利部門各級領(lǐng)導(dǎo)要高度重視，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，把握發(fā)展規(guī)律，制訂加強水利工程經(jīng)營管理的方針政策，把加強水利工程經(jīng)營管理這場改革領(lǐng)導(dǎo)好，推動水管單位改革的順利進行。
　　2、完善法律法規(guī)，充分運用法律、經(jīng)濟手段加強水利工程經(jīng)營管理。雖然過去已經(jīng)制訂了一些水利工程經(jīng)營管理方面的法律法規(guī)，但總體來說，法律法規(guī)仍不完善，有些法律法規(guī)已不適應(yīng)新情況，要加以修訂。目前要重點完善水利工程安全、質(zhì)量、經(jīng)濟方面的法律法規(guī)，盡快修訂《水庫大壩安全管理條例》、制訂《水庫降等使用與報廢管理辦法》等法律法規(guī)，依法加強安全管理。積極制訂《《供水價格管理辦法》、《水費征收管理辦法》等，使水管單位能依法加強經(jīng)營收費。還要根據(jù)公共財政改革的需要制訂《公益性資產(chǎn)與非公益性資產(chǎn)界定辦法》、編制《水利工程運行、養(yǎng)護修理崗位設(shè)置及定額標(biāo)準(zhǔn)》等，為實現(xiàn)事業(yè)經(jīng)費足額到位做好基礎(chǔ)工作。通過人大立法、提建議和視察等多種形式，對于加強水利工程經(jīng)營管理作用是很大的。如廣東省水利廳積極做工作，省人大代表就加強水利工程經(jīng)營管理問題提了不少意見和建議，受到有關(guān)部門的高度重視，去年該省又頒布了《廣東省水利工程管理條例》，《條例》的出臺為依法管理水利工程，為水管單位加強經(jīng)營收費提供了法律保障。
　　3、從水利工程建設(shè)管理各環(huán)節(jié)上重視管理。一是嚴把立項審查關(guān)，從源頭上確保水利工程良性運行。水利工程的立項審查要改變只重視工程技術(shù)審查的現(xiàn)象，在今后的立項審查中，要加強對項目的經(jīng)濟問題，如投入機制、價格機制、運行機制、管理體制等的審查。沒有經(jīng)濟和管理方案的項目不審批，經(jīng)濟和管理方案不符合要求的要堅決退回去。二是在項目建設(shè)過程中要跟蹤管理方案和配套資金的落實情況，對于只想搞“釣魚工程”，項目經(jīng)濟和管理方案不落實的，要制訂處罰措施。三是在工程驗收時除了工程技術(shù)驗收外，還要包括經(jīng)濟與管理方案落實情況的檢查驗收。四是對已建工程要明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，制訂獎懲辦法，對于管理好的要獎勵，造成安全事故的要追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。
　　4、加大政府扶持力度，主動做好服務(wù)。要加大投入,逐步解決水利工程“先天不足”問題。要按照中央與地方的事權(quán)劃分，加大對病險水庫和灌區(qū)續(xù)建配套與改造的投資力度。國務(wù)院已決定，用3年時間完成第一批全國大中型重點病險水庫的除險加固。各地也要多渠道籌措資金，加大除險加固的資金投入。在已建工程改造中，要把管理信息化納入改造計劃，提高現(xiàn)有水利工程的現(xiàn)代化水平。發(fā)展灌區(qū)要堅持“兩改一提高”，即實施灌區(qū)續(xù)建配套改造，進行灌區(qū)管理體制改革，提高用水效率。加大財政支持力度，確保公益性水利工程經(jīng)費支出。要加強與有關(guān)部門的溝通，解決職工養(yǎng)老保險等社會保障問題，為水管單位改革，分流人員創(chuàng)造條件等。總之，我們要努力想辦法，加大對水管單位改革的扶持力度。
　　黨的十五屆六中全會將專門研究黨的作風(fēng)建設(shè)問題，我希望各級水利部門要切實轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)。特別要增強為基層水利單位、基層水利職工服務(wù)的意識，加強調(diào)查研究，加強信息服務(wù)，加強技術(shù)指導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)干部要在改變工作作風(fēng)中起表率作用。水利是十分艱苦的行業(yè)，尤其是我們的基層水利工作者，一年365天，爬山涉水，風(fēng)里來，雨里去，十分辛苦。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要關(guān)心他們的生活，了解基層水利工作者的困難，要想辦法幫他們切實解決困難。水利基層的困難不是太少，而是太多，我們對水利基層的困難關(guān)心的不是太多，而是太少。最近，部里建管司報送的關(guān)于王快水庫的報告和經(jīng)調(diào)司關(guān)于全國水利經(jīng)營的報告，我看了以后心情非常沉重。我們基層的水利工作者，為水利事業(yè)作出了巨大的貢獻，但自己的生活問題尚沒有完全解決，我們作領(lǐng)導(dǎo)的要承擔(dān)責(zé)任。我希望，這次座談會后，各級領(lǐng)導(dǎo)要把加強水利工程經(jīng)營管理，提高職工的生活水平作為一件大事來抓，爭取在“十五”期間，水利部門的管理工作和水利職工的收入都能得到較大的提高。